7 de febrero de 2014

Mitos argentinos. Hoy: “El Congreso es una escribanía”.

Este mito asegura que en los últimos años el Poder Ejecutivo reforzó su autoritarismo al relegar al Congreso Nacional al mero papel de una “escribanía” que sólo ratifica las políticas de la presidencia. Esta leyenda urbana circula tanto en los medios como en las conversaciones en las mesas de los cafés, de las oficinas, de las fábricas como en los colectivos. Pero ¿es es tan así? ¿Alguien se puso a verificar semejante afirmación en los papeles?

Empecemos por reproducir un par de notas que afirman este mito:


Sin lugar para proyectos de la oposición en el Congreso.
Que el kirchnerismo convirtió el Congreso en una mera escribanía del Poder Ejecutivo dejó de ser una novedad; la frase se acuñó como un lugar común en la política argentina.
Resulta sugestivo que la presidenta Cristina Kirchner, quien con frecuencia rescata sus años como legisladora con añoranza, haya logrado el triste "triunfo" de haber erradicado del Congreso la cultura parlamentaria, llevándolo a su pico más bajo de decadencia. (...) año tras año se sancionan menos leyes, sólo se privilegian aquellas que provienen del Gobierno y, cuando no hay urgencias de la Casa Rosada, se priorizan aquellas que pertenecen a legisladores oficialistas o a sus aliados. A la oposición sólo le restan las migajas.
"Una vez que Kirchner consolidó su poder y hegemonía, en 2005, la oposición fue anulada. Sólo se priorizó la agenda del oficialismo, no se discutió nada fuera de esa agenda y los textos se aprobaban en comisión sin que se les modificara una coma. Incluso proyectos opositores que iban en cierta línea con los del oficialismo fueron descartados", recuerda el diputado Federico Pinedo, jefe del bloque de Pro.


(…) el profesor de la Universidad de Berkeley, Steven Fish, expuso en un estudio que publicó en 2006 con un título elocuente: "Legislaturas más fuertes, democracias más fuertes". Basado en un análisis cuantitativo y cualitativo de las democracias jóvenes de Europa del Este, Fish encontró una correlación notable entre el poder real que ejerce el Congreso de un país, la salud de sus partidos políticos y el desarrollo democrático.
¿A qué conclusión general llegaron? A una que debería resultar obvia, pero que en la práctica cotidiana dista de serlo: "La presencia de una Legislatura poderosa es una bendición indudable para la democratización".
"La tentación de concentrar poder en el Ejecutivo es grande -dice-. La gente a menudo confunde poder concentrado con poder eficiente y el (o la) presidente es usualmente el beneficiario."
Así es como los votantes solemos entregar cheques en blanco a quienes ocupan la Casa Rosada...
 El Congreso puede dejar de ser una anodina "escribanía".


Ahora observemos la siguiente nota que refuta este mito, basada en un estudio de un politólogo de la Universidad de Maryland, Estados Unidos.


El mito de la escribanía.
El politólogo Ernesto Calvo demuestra que el Parlamento argentino es uno de los más “constrictivos de la autoridad presidencial” y que tiene una tasa de sanción de proyectos del Ejecutivo por debajo de la media latinoamericana.

“El Congreso volvió a funcionar como una escribanía del kirchnerismo.” (Mauricio Macri, PRO, marzo 2012). “Es fundamental tener un Parlamento independiente que deje de ser una escribanía del Gobierno.” (Hermes Binner, PS, junio 2013). “Venimos al Congreso a defender lo que nos pidió la gente con su voto. Vamos a romper con la lógica de la escribanía.” (Sergio Massa, Frente Renovador, diciembre 2013). “Confiamos en poder torcer el destino de escribanía en que se ha convertido el Parlamento.” (Mario Negri, UCR, enero 2014).

La idea de que el Congreso es una institución subordinada al Poder Ejecutivo y que sus integrantes son meros “levantamanos” a sueldo es uno de los clichés más extendidos en el discurso de la dirigencia opositora local, replicado hasta el hartazgo por algunos medios de comunicación. Sin embargo, el politólogo argentino Ernesto Calvo, profesor de la Escuela de Gobierno de la Universidad de Maryland, se encarga de refutar esa afirmación,
 “En comparación, el Congreso argentino desde 1983 rechaza consistentemente alrededor de un 41 por ciento de las propuestas del Ejecutivo y modifica alrededor de un tercio de las iniciativas restantes (21 por ciento del total). Estas tasas de rechazo y modificación posicionan al Congreso argentino como uno de los más constrictivos de la autoridad presidencial, no tan sólo en América latina, sino también en el resto de las democracias”
Por ejemplo, el Parlamento chileno (país modelo para buena parte de la oposición política local) sanciona el 90 por ciento de las propuestas del Ejecutivo, mientras que el de Brasil avala la casi totalidad de los proyectos fiscales del Ejecutivo. La Argentina tiene una tasa de sanción de proyectos provenientes del Ejecutivo por debajo de la media de sus pares latinoamericanos.
Calvo advierte que es “conceptualmente errónea” la idea de que el rol del Parlamento argentino es actuar como “balance de poder” frente a un presidente supuestamente avasallante. “A nivel conceptual, no existe una ‘tasa apropiada’ de enmienda o de rechazo de leyes del Poder Ejecutivo.
De acuerdo con el discurso de gran parte de la oposición, el manejo del Frente para la Victoria como fuerza mayoritaria en el Parlamento aparece como excepcionalmente negativo respecto de etapas políticas anteriores.
 “El Congreso del kirchnerismo es absolutamente indistinguible de otros congresos durante los últimos 30 años. Cuando el Poder Ejecutivo ha contado con mayorías propias, la proporción de proyectos aprobados que corresponden al presidente oscila entre un 40 y un 50 por ciento”, afirma Calvo.
en el período 1983-85, un 48,6 por ciento de las leyes sancionadas fueron propuestas por el presidente Raúl Alfonsín y sus ministros, mientras que en la actualidad el porcentaje es del 46 por ciento.
Otro de los “mitos” sobre los cuales machaca permanentemente la oposición es la resistencia del kirchnerismo al tratamiento de sus iniciativas.
“los partidos de oposición en el Congreso argentino son decididamente influyentes en la consideración y aprobación de legislación”. Esto incluye una tasa de aprobación de proyectos relativamente elevada y una alta capacidad para obligar al partido de gobierno a consensuar la “letra chica” de los proyectos de ley.
Sobre este tema, el politólogo Andy Tow, autor del blog www.andytow.com, agrega que si bien puede ser poco respecto del número de bancas que tiene dentro de las cámaras, “no es cierto que les niegan todo ni que no quieren saber nada con sus intereses”. “Nunca se le quita la palabra. No se hace todo intempestivamente. En el trabajo en comisiones se puede hablar cara a cara porque es más informal, hay menos personas y es menos pomposo y ceremonial”, señala Tow,




Ahora repacemos brevemente lo que dice el estudio de Ernesto Calvo en sus propias palabras:


El Congreso de la democracia: mayorías y consensos.
Ernesto Calvo.
Universidad de Maryland, Estados Unidos.

En este artículo pretendo argumentar que esta imagen del Congreso argentino es conceptualmente errónea y empíricamente falsa. A nivel conceptual, no existe una "tasa apropiada" de enmienda o de rechazo de leyes del poder ejecutivo. En segundo lugar, la Constitución y los reglamentos administrativos de la Cámara de Diputados y Senadores no garantizan a los bloques legislativos el derecho a sancionar un número de leyes proporcional al número de bancas (aun cuando esto efectivamente ocurre y demostraré más adelante). A lo sumo, garantizan el derecho de los bloques a acceder a posiciones de autoridad en modo proporcional al número de sus bancas. Sin embargo, como mostraré a continuación, en Argentina se ejerce un control legislativo sobre el presidente que es más extenso que el de la mayoría de los presidencialismos contemporáneos, tanto en América Latina como en el mundo (Saiegh, 2011; García Montero, 2009) y la tasa de aprobación de proyectos de los bloques minoritarios es considerablemente mayor que en otros congresos comparables, incluido el de los Estados Unidos.
A nivel empírico, la imagen del Congreso argentino como una escribanía del poder ejecutivo y a merced de mayorías arrolladoras es demostrablemente falsa. En primer lugar, porque desde la transición democrática en 1983 el Congreso argentino ha rechazado o enmendado una mayoría de proyectos de ley que fueron propuestos por el ejecutivo, en contraste con muchos de sus pares de América Latina. El Congreso de Chile, por ejemplo, sanciona alrededor del 90 por ciento de los proyectos de ley del ejecutivo (Alemán y Navia, 2009) mientras que el Congreso de Brasil aprueba la casi totalidad de los proyectos fiscales del ejecutivo (Figueireido y Limongi, 2007). En comparación, el Congreso argentino desde 1983 rechaza consistentemente alrededor de un 41 por ciento de las propuestas del ejecutivo y modifica alrededor de un tercio de las iniciativas restantes (21 por ciento del total). Estas tasas de rechazo y modificación posicionan al Congreso argentino como uno de los más constrictivos de la autoridad presidencial, no tan sólo en América Latina sino también en el resto de las democracias.
(...) la mayoría de los proyectos aprobados por el Congreso desde la transición democrática en 1983 fueron propuestos por diputados y senadores. En efecto, alrededor de un 58 por ciento de la legislación sancionada por el Congreso a partir de 1983 fue propuesta por diputados y senadores, mientras que tan sólo un 42 por ciento de la legislación sancionada fue propuesta por el ejecutivo. Esto contrasta nuevamente con gran parte de los presidencialismos del mundo, en los cuales el poder ejecutivo es responsable por la mayoría de la legislación que es aprobada.
Los partidos de oposición en el Congreso argentino son decididamente influyentes en la consideración y aprobación de legislación. Esto incluye una tasa de aprobación de proyectos relativamente elevada y una alta capacidad para obligar al partido de gobierno a consensuar la "letra chica" de los proyectos de ley.

Ni arreando vacas ni arreando gatos.
(...) en estos treinta años el Congreso es una de las instituciones de la democracia que mejor ha funcionado. Sé que esta posición es poco popular, refractaria al debate político, al discurso académico y al discurso periodístico.
En contraste con la nota periodística de Serra, quien afirma que la sanción de legislación por parte de diputados y senadores ha sido durante el kirchnerismo menor en cantidad que la de congresos anteriores y más favorable al bloque mayoritario, el Congreso argentino ha sido extraordinariamente estable en la consideración y sanción de leyes desde la transición democrática. En su artículo, Serra afirmaba que desde 2007 el Congreso aprobó 567 leyes (alrededor de 280 por año), de las cuales 262 fueron propuestas por el ejecutivo (46 por ciento), 182 fueron propuestas por legisladores del bloque oficialista (32 por ciento), 38 proyectos fueron propuestos por "aliados" (6,7 por ciento) y 82 fueron elaborados por la oposición (14,5 por ciento). Otra forma de interpretar los datos sería que de los proyectos aprobados por los legisladores, un 63 por ciento fueron iniciados por el oficialismo, un 13 por ciento por bloques no oficialistas que están cercanos al gobierno y 28,5 por ciento fueron iniciados desde la oposición (82/287).
(...) el Congreso del kirchnerismo es absolutamente indistinguible de otros congresos durante los últimos 30 años. Cuando el poder ejecutivo ha contado con mayorías propias en el Congreso, la proporción de proyectos aprobados que corresponden al presidente oscila entre un 40 y un 50 por ciento. En el primer Congreso de la democracia, 1983-1985, un 48,6 por ciento de las leyes sancionadas habían sido propuestas por Raúl R. Alfonsín y sus ministros, comparado con el 46 por ciento actual. Más aún, durante el menemismo, la tasa de aprobación de proyectos que fueron iniciados por el radicalismo se ubicó consistentemente entre un 10 y un 15 por ciento del total de leyes (equivalente a aproximadamente un tercio de los proyectos sancionados que habían sido propuestos por los legisladores).
Los datos del Congreso argentino en estos últimos 30 años son reveladores. Contrario a la opinión muy difundida de que el Congreso es una escribanía del poder ejecutivo, las tasas de consideración, enmienda y sanción por parte del Congreso muestran que los legisladores no han sido "subsirvientes" ni "recalcitrantes" respecto del poder ejecutivo.

Pero tanto Menem como Alfonsín tuvieron a su vez que lidiar con Congresos "intratables" cuando sus administraciones perdieron apoyo electoral (1987-1989 y 1997-1999). Cada presidente electo, incluso en momentos de popularidad, sufrió derrotas legislativas, como fueron los intentos de implementar reformas laborales (Alfonsín y Menem) o las retenciones agrícolas (Kirchner).
Si bien existe un número importante de decretos del poder ejecutivo que regularon reformas económicas, la legislación más importante de la democracia ha sido sancionada mediante leyes del Congreso.
Tanto la política impositiva como la política social y el gasto público están regulados por una densa red de leyes del Congreso. Estas leyes en muchos casos han sido regresivas (como la expansión del IVA) y en otras progresivas (como la asignación universal por hijo). A su vez, en los últimos 30 años las leyes del Congreso han modificado radicalmente derechos sociales y políticos de los argentinos mediante leyes tales como la ley de divorcio o el matrimonio igualitario.

A modo de conclusión.
(…) en 30 años de democracia el Congreso argentino no ha experimentado parálisis legislativa ni ha sido un acrítico promotor de las políticas económicas del ejecutivo de turno. En contraste con Brasil y Chile, el peso del poder legislativo en la sanción de legislación no ha ido aumentando. En contraste con Estados Unidos, la polarización política no ha redundado en parálisis legislativa. En contraste con los sistemas parlamentarios europeos, la oposición en Argentina aprueba un número considerable de sus propuestas legislativas.

En un artículo reciente, Alemán (2006) muestra también que el poder de agenda del presidente argentino está por debajo de la media de América Latina. Por su parte, Saiegh (2011) muestra que la tasa de éxito legislativo del presidente argentino se encuentra por debajo de la media internacional.



Y, señores pasajeros, además de lo ofrecido y todo por el mismo precio: ¿qué pasa con los partidos de la oposición? Veamos:


La disciplina partidaria.
Otro tema de debate recurrente es la cuestión de la “disciplina” partidaria en el Parlamento. En su blog, el politólogo Andy Tow analizó cómo votaron los senadores y diputados respecto del bloque al que pertenecen durante la última década. “El legislador argentino promedio se posiciona igual que la mayoría del bloque que integra en alrededor de las tres cuartas partes de las votaciones”, concluye Tow y detalla que hay una pequeña diferencia entre diputados (76,9 por ciento) y senadores (74,3). Como dato saliente, se comprueba que no hay grandes diferencias entre los distintos partidos políticos. El socialismo tiene el 81 por ciento de sus posiciones individuales en sintonía con la mayoría, seguido por el kirchnerismo con 79 por ciento, la Coalición Cívica con 77, el PRO con 72 y la UCR con 69. Existe, sí, una gran variación hacia adentro de cada bloque, con legisladores con un 100 por ciento de disciplina, como Aníbal Fernández, y otros con el 27, como el sindicalista Facundo Moyano.
Nota completa


Entonces este humilde Basurero se atreve a concluir que, de acuerdo a lo afirmado por el profesor de la Universidad de Berkeley, Steven Fish, citado más arriba, (Legislaturas más fuertes, democracias más fuertes"), podemos refutar este difundido mito argentino y afirmar que el actual el juego entre el Poder Ejecutivo y el Poder Legislativo aseguran una democracia más fuerte.



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